长期护理险（下称“长护险”）作为多层次社会保障体系的重要组成部分，被称为养老、医疗、工伤、失业、生育五项社会保险之外的“第六险”。

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长护险新政酝酿11年，国家试点城市已覆盖49城，截至2022年底，长期护理保险参保人数达到1.69亿，累计支出基金624亿元，累计195万人享受待遇。

但在实际操作过程中，长护险“叫好不叫座”，各地长护险制度存在“各自为政”的现象，呈现出参保对象城乡不均衡、筹资能力和渠道单一、失能评估标准及给付标准不统一等问题。作为缓解失能老人家庭照料压力、社会医疗资源压力，提高老年人生活质量的一项制度，长护险该如何突围？

随着我国老年人年龄增长，失能概率呈 “倍级增长”。 据国家卫健委数据显示，2021年我国约有1.9亿老年人患有慢性病，失能失智人数约为4500万人，认知障碍老年人超过1500万人。2021年中国人口平均预期寿命达到了76.34岁，比2020年的74.83岁提高1.51岁。

另据世界银行估计，至2040年，我国预期寿命将高达80岁。在寿命延长、老龄人口增加的情况下，失能老人会越来越多，并且，随着平均寿命的增加，出生时间越晚的人，发生失能的概率越大。

目前我国老年照料社会化程度还比较低，2020年CHARLS的调查结果显示，95%以上的失能或半失能老人由家庭成员照料，且一半以上失能老人由其配偶独立照料。子女对失能老人提供照料的占比由2011年22%下降至2015年的12%，而同期配偶参与照料的比例则由58%上升为71%。

由于失能老人的配偶通常也是老人，其自身健康状况同样较为脆弱，长期照料失能配偶将对其自身健康产生不利影响。随着中国老龄化加剧，预期寿命不断增长，失能、失智人群规模持续增长，引入长期护理保险提供社会化老年照料服务，可减轻家庭负担尤其是配偶照料者的负担。

我国自2016年开始试点引入长护险提供社会化养老服务，为家庭养老减负。从目前试点情况来看，长护险基金大部分用于居家养老护理支出，在部分试点城市，居家照料的受益人占比超过80%。

早在2012年起，我国已经在青岛、东营、潍坊、聊城、济南、南通、日照、长春8地，相继开展了长护险制度的探索。

2016年，国家组织了15个城市统一开展长护保险试点工作。国家医保局2018年成立以后，会同有关部门对试点进行了跟踪评估，于2020年稳妥有序地将试点扩大到49个城市。仅西藏自治区、青海省及宁夏回族自治区未涉及长护险试点，主要由于这些省份内老龄化程度较低。

长护险经过七年试点，阶段成效显著，相关制度不断完善。

一是减轻了个人和家庭的长期护理负担。各试点城市长护险基金支付水平大部分达到了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》提出的70%的要求，在较大程度上减轻了保障对象个人和家庭的照料负担。

截至2022年底，长护险参保人数达到1.69亿，累计有195万人享受待遇，累计支出基金624亿元，年人均支出1.4万元。

二是提升了长期照护服务的质量，助推了长期照护服务业的发展。试点地区服务机构达到7600家，是原来的4倍。护理人员数从原来的3万多人增加到33万人。

三是优化了医疗资源配置，减轻了医疗保险支出负担。长期护理保险制度的实施有效减少了需要长期照护的失能人员住在医疗机构导致的“过度医疗”和“压床”现象，释放部分医疗资源，实现医疗资源和照护服务资源的优化配置。

2020年9月，我国在第一批长期护理保险试点取得成功经验的基础上，又开展了第二批试点，确立长护险的社会发展导向，凸显独立险种地位，同时也是对老年人护理保障问题在制度创新上的深度推进。

2021年7月，国家医保局办公室、民政部办公厅印发的《长期护理失能等级评估标准（试行）的通知》（医保办发〔2021〕37号）提出首个全国统一的长期护理失能等级评估标准，标志着我国长期护理保险制度建设迈出了关键一步。

2022年1月印发配套的《长期护理保险失能等级评估操作指南》首次建立了涵盖日常生活能力、认知能力、感知觉与沟通能力等方面的综合评估指标体系，让长护险“保障谁”更加清晰，“保什么”更加精准。

从全国试点城市反馈结果看，各地推行的模式、进度等存在较大的差异，资金来源和筹资结构渠道相对单一，这些因素在很大程度上也限制了我国长护险制度的发展，目前长护险主要有三大痛点亟待解决。

在参保对象上，大部分地区仅将城镇职工基本医疗保险的参保人员作为长护险的覆盖群体，绝大多数城市未覆盖农村居民，存在社会公平性问题。

在首批15个试点城市中，有5个试点地区未覆盖农村居民，第二批14个试点城市中，仅有4个试点地区覆盖了城镇居民和农村居民，其余10个均只覆盖城镇职工。城镇居民和农村居民并未被全部纳入长护险保障对象中，不利于推进长护险城乡统筹发展和基本养老服务均等化。

筹集标准差异较大。 试点城市主要采取比例筹资、定额筹资及混合筹资三种筹资方式，由于每个城市的经济发展水平与老龄化程度不同，筹资标准也存在较大差异。如在定额筹资的方式下，筹资额度最高为天津市240元/人/年，最低为长春市30元/人/年。

筹资渠道单一。 各地长护险主要通过医保基金、财政、个人“三家抬”的形式进行筹资，搭起了一个表面上看起来像是多元筹资的架子，但实际上为了不增加单位和个人的负担，个人缴费部分多数是从基本医疗保险个人账户中划拨，单位缴费部分基本是从基本医疗保险统筹基金中划出。依靠医保基金筹资，不利于长护险制度的可持续性。

失能等级评估标准不统一。 试点地区均将重度失能人员长期护理保障作为重点，部分城市在此基础上进行了延伸及扩展，长春、苏州、南通、呼和浩特在此基础上扩大到中度失能人员，成都、青岛、南通、上饶、广州等城市则扩展到失智人员。

由于各试点城市发展基础不同，评估标准也存在一定的差异，多数城市参照国际标准——《日常生活能力评定量表》（Barthel指数评定量表），上海、苏州、宁波、上饶、青岛、荆门、广州、成都、北京石景山、天津等城市则结合国内外通用的评估量表，制定本地化评定量表，自行出台了失能评估标准。

给付标准差异较大。 长护险待遇的给付标准受到筹资人群、护理服务包、给付对象等因素的影响，各试点城市给付标准差异较大。大部分试点城市遵循了相关文件提出的“基本支付水平总体上控制在70%左右”的标准，但上海居家护理基金比例高达90%。

试点城市“长护险”制度存在“各自为政”现象，老人退休后去到子女所在的城市养老，因为参保地和申领地不一致，导致无法享受“长护险”待遇。

只有建立起全国统一的“长护险”账户，累积在不同地区的缴费，实现异地报销，才能解决地区差异性问题。由于不同地区、城乡差异造成各地老年服务体系建设和服务供给能力存在巨大差距，未来在这方面还有很长的路要走。

首先，做好制度顶层设计，形成全国统一的制度框架。 在制度定位上，要将长期护理保障制度嵌入国家积极应对人口老龄化战略和健康中国战略。在制度政策上，要做好相关政府部门之间的政策协调工作。

在制度推进上，把握好局部地区试点与全国推广实施的关系。既通过地区试点摸索经验，又避免因长期试点造成各地政策碎片化。长护险试点也经历了较长时间的实践，制定全国统一的长期护理保险制度，时机已相对成熟。

第二，逐步扩大参保群体，完善多元筹资机制。 作为一项社会保险制度，从制度公平性出发，长远看长期护理保险制度要覆盖全民。

“筹资”成为了社保长护险发展的核心问题，绝大多数试点城市筹资来源包含了医疗保险基金，这在一定程度上造成了对医保基金的依赖，使长护险无法持续而健康地成为一个独立制度。

应探索全国统一规范的筹资基准，建立基准费率制度，均衡地区差异；统筹平衡财政在供需两方投入，提高资金使用效益；健全对困难人员的参保缴费补助机制，鼓励社会、慈善捐赠。

第三，统一失能评估标准，逐步实现全国统筹。 失能等级评估标准是确定失能老年人能否享受长护险待遇的基本依据，关系到长护险受益人数、保费高低、财政投入、服务供给能力、服务质量评估等各方面。

《长期护理失能等级评估标准(试行)》的出台，虽然从国家层面统一了失能评估标准，但只涵盖了能力评估，缺少对实际需求的评估，导致服务供给精准度较低，造成服务供给内容与实际需求不匹配。应该加快建立全国统一的政策制度、评估标准及服务项目标准，逐步实现全国统筹。

长护险作为一种社会保险，属法定的强制性保险，必须以法律的形式将长护险的性质、筹资模式、标准规范、社会公平性等问题的规范加以固化。

目前已经累计20余个省市完成了地方立法，但是要制定全国统一的长护险制度，则需要上升至国家立法层面，只有上升至国家立法，各地资金筹措机制将更趋规范、更有保障。

长期护理保险制度作为一项新兴的社会保障制度，尚未有明确的法律法规支持，原有的《社会保险法》也没有涵盖长期护理保险。

长护险筹资主要来源于医保基金，但长护险和医疗险存在重叠的模糊地带，实操过程中滋生了很多腐败，同时医疗险无法完全覆盖失能人群的照护需求，因此不建议将长护险纳入医疗保障法。

我们认为，可以考虑在《社会保险法》中新增“长期护理保险”专章，或制定专门的“长期护理保险条例”，规范长期护理保险基本问题，为发展长期护理保险提供稳定的制度保障。

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